Lo scorso 10 febbraio, a Ginevra, si è svolto il secondo incontro aperto per la negoziazione del testo della Dichiarazione politica internazionale sulle armi esplosive. Il processo, lo ricordiamo, è iniziato ufficialmente con la conferenza internazionale di Vienne sulla protezione dei civili nei conflitti urbani lo scorso ottobre 2019 ed è al suo terzo appuntamento, il primo di quest'anno. Lo scopo del percorso negoziale, che coinvolge i rappresentati degli Stati, delle agenzie internazionali e ONG, è quello di elaborare insieme un testo che affronti specificatamente il problema dell'impatto umanitario delle armi esplosive quando usate nelle guerre urbane. Un argomento non di poco conto, se si considera che le armi esplosive sono quelle che, convenzionalmente, sono usate nelle guerre dalle forze combattenti, sia statali che non.
In questa sede non saranno analizzati gli effetti devastanti di questo tipo di armi, ma ci limiteremo a ricordare poche informazioni chiave. Le armi esplosive sono direttamente collegate alla natura delle nuove guerre, urbane e asimmetriche. Il 90% delle vittime di queste armi, quando usate nelle città, appartiene alla popolazione civile. Oltre ad essere causa morte, ferimenti e mutilazioni, le armi hanno effetti “riverberanti”, e cioè colpiscono le infrastrutture ripercuotendosi sulla salute e il benessere delle persone, pregiudicandone la sopravvivenza. Gli effetti del loro uso possono conseguentemente durate molti anni anche dopo la fine delle ostilità perché impattano sulla ripresa economica di un paese e sul suo sviluppo. Le armi esplosive con effetti a largo raggio, in particolare, hanno conseguenze particolarmente devastanti perché ampliano l'area di distruzione circostante il punto di detonazione e possono generare effetti a catena non prevedibili e indiscriminati. L'uso delle armi esplosive nelle zone urbane è disciplinato dal Diritto Internazionale Umanitario, ma l'aumento delle vittime nel corso dell'ultimo decennio ha determinato l'importanza di sviluppare uno strumento di implementazione del DIU più specifico. Non si tratta di creare dal nulla nuove regole di DIU, ma di riflettere sul modo migliore per essere completamente aderenti ad esso.
A gennaio, l'Irlanda, paese che guida questo processo, ha fatto circolare la prima bozza della dichiarazione, che ha ottenuto reazioni molto tiepide da parte degli attivisti e delle associazioni che si occupano di protezione dei civili nei conflitti armati e che, allo stesso tempo, non ha incontrato il pieno favore di alcuni soggetti statali considerati chiave, come gli Stati Uniti, la Francia e la Gran Bretagna. Secondo INEW, il network internazionale contro le armi esplosive che raggruppa le organizzazioni della società civile impegnate sul tema della protezione dei civili nei conflitti armati, il testo è sicuramente un buon punto di partenza per rispondere al problema delle armi esplosive nelle aree popolate e rappresenta una buona base di discussione. Gli elementi di criticità del testo sono sostanzialmente tre: armi esplosive con effetti ad ampio raggio, gli effetti riverberanti e il problema dell'assistenza alle vittime. La bozza della dichiarazione contiene numerosi riferimenti alle armi esplosive a largo raggio. L'aspetto positivo è che viene esplicitata la necessità di precise procedure militari per limitare i danni inflitti ai civili dalle armi con effetti a largo raggio. Tuttavia, non si fa affatto menzione di un punto molto caro alla società civile e cioè il principio di presunzione di non uso. Secondo INEW, poiché le armi esplosive con effetti a largo raggio hanno un impatto imprevedibile e indiscriminato sui civili, il miglior modo per proteggerli è quello di astenersi del tutto dall'usarle nelle aree popolate. Inoltre, poiché nel testo l'impatto indiscriminato di queste armi non è richiamato in maniera esplicita, applicare delle semplici restrizioni al loro uso, quando se ne prevedono gli effetti indiscriminati, anziché proporre la presunzione di non uso equivarrebbe a indebolire i principi di protezione dei civili già in essere e di fatto non sarebbe sufficiente.
Secondo le ONG coinvolte nei negoziati, una grossa pecca nella bozza fatta circolare dall’Irlanda è l’assenza totale di riferimenti agli effetti riverberanti delle armi esplosive. Il mancato riferimento è una questione non da poco, se si pensa che più volte sia la società civile che la Croce Rossa Internazionale nei loro rapporti e comunicati stampa hanno fatto appello agli Stati affinché la distruzione di strutture e infrastrutture vitali fosse inserita tra le variabili che i militari devono prendere in considerazione in fase di pianificazione delle operazioni militari. La questione non è sicuramente di poco conto. In un documento che ha l’ambizione di implementare il quadro legale internazionale in materia di armi esplosive per migliorare la protezione dei civili nei conflitti armati, non parlare proprio di quegli di effetti che ne caratterizzano l’impatto dannoso nel breve e lungo termine equivale a depotenziare la ragione per cui quello stesso documento si è reso necessario.
L'ultimo nodo da sciogliere, infine, riguarda il tema dell'assistenza delle vittime. Nella bozza viene richiamata la necessità di assistere le vittime su base non discriminatoria. Un aspetto indubbiamente positivo è che si fa menzione esplicita di all'inclusione dei disabili, ma i riferimenti al tema sono considerati comunque troppo generici. L'espressione che genera più perplessità negli attivisti è "attuare ogni sforzo per assistere le vittime", non perché sia sbagliata, ma perché troppo vaga. Di fatto, nella bozza non viene detto chi sono le vittime, né che tipo di azioni si intendano per assistenza. A generare ulteriore confusione è la menzione del sostegno alla stabilizzazione post-conflitto, che viene inserita nel paragrafo dell'assistenza, per il quale invece le organizzazioni della società civile rivendicano maggiore precisione e chiarezza.
Il tema dei diritti delle vittime è un’altra questione spinosa per gli Stati. Posto che esiste l’obbligo morale e legale a adoperarsi per favorire l’assistenza alle vittime nell’immediato e che questo obbligo, recentemente, è stato messo in crisi dai “nuovi” modi di condurre le guerre in città, l’elemento più controverso riguarda l’assistenza a lungo termine delle vittime, con attenzione al loro reinserimento nel tessuto economico e sociale e il ruolo che gli Stati della comunità internazionale hanno nel garantirla. Fino a che punto gli Stati hanno responsabilità? E con quale azioni pratiche si configurerebbe questo tipo di responsabilità? Quanto costerebbero interventi a lungo termine di questo tipo? È indubbio che una Dichiarazione politica internazionale come questa sia uno strumento meno vincolante rispetto ad un Trattato internazionale, ma è anche vero che la sua stessa esistenza implicherebbe l’adozione di uno standard di comportamento condiviso che, nel lungo periodo, aprirebbe scenari di intervento per assistere le vittime che gli Stati stessi non sono pronti ad affrontare.
L’Irlanda ha annunciato la sua ambiziosa volontà di presentare il testo ufficiale e definitivo il prossimo 26 maggio a Dublino. Sebbene il processo diplomatico abbia quindi subito una brusca accelerata negli ultimi sei mesi e non vi è dubbio che si arriverà all'adozione di una Dichiarazione, occorre chiedersi invece che tipo di documento verrà approvato. Il timore, piuttosto fondato, è che sarà presentato un testo volutamente vago nella speranza di far salire a bordo quei paesi che durante le negoziazioni hanno dimostrato insofferenza per il tema e per la dichiarazione come strumento per affrontarlo. Ad esempio, un consistente gruppo di Stati, tra cui Gran Bretagna e Stati Uniti hanno più volte affermato pubblicamente che non c'è bisogno di una dichiarazione che faccia da "cornice" alle azioni da intraprendere per affrontare il problema umanitario causato dalle armi esplosive: basta semplicemente scambiarsi buone pratiche. Il problema è che, così facendo, la questione delle armi esplosive nelle aree popolate perderebbe la sua natura multidimensionale e disciplinare e questo vanificherebbe l’obiettivo finale del percorso stesso, che è contribuire a garantire una migliore protezione delle popolazioni civili coinvolte nei conflitti armati.
Bisogna aspettare il prossimo appuntamento con le consultazioni aperte, l’ultima settimana di marzo, per capire in quale direzione andranno i negoziati.
