Dopo due anni di pausa forzata a causa della pandemia mondiale, ad aprile 2022 sono ripartite le consultazioni sul testo della Dichiarazione politica internazionale sulle armi esplosive.
Dal 6 all'8 aprile il Palazzo delle Nazioni a Ginevra ha ospitato 65 delegazioni diplomatiche provenienti da altrettanti paesi, rappresentanti di organizzazioni internazionali umanitarie come il Comitato della Croce Rossa Internazionale e quelli della società civile, tra cui INEW, la Rete internazionale di ONG contro le armi esplosive e ANVCG, che partecipava in qualità di coordinatrice della rete italiana sulle armi esplosive.
Per tre giorni, gli oltre 200 delegati hanno discusso, commentato pubblicamente e si sono consultati privatamente per definire, accettare e respingere i contenuti della Dichiarazione proposti dall'Irlanda, lo Stato che si è offerto di guidare il processo di negoziazione.
Un processo che non si è rivelato affatto facile e il cui risultato parziale, per il momento, lascia molti interrogativi sul futuro della protezione dei civili nei conflitti armati e sulla possibilità effettiva di garantire sistemi di protezione realmente efficaci.
L'obiettivo centrale di INEW, di cui ANVCG è membro dal 2017, è quello di promuovere a livello internazionale comportamenti e pratiche militari da parte degli Stati in conflitto che minimizzino il più possibile i rischi per i civili e le comunità derivanti dall'impiego delle armi esplosive impiegate nei centri urbani. Quello delle armi esplosive, infatti, è diventato un vero e proprio problema umanitario senza precedenti nel corso degli ultimi dieci anni, al punto che più volte la Croce Rossa Internazionale e ben due Segretari generali delle Nazioni Unite hanno espresso pubblicamente preoccupazione a riguardo.
È ormai riconosciuto che quando le armi esplosive sono usate nei centri urbani o comunque in aree densamente popolate un numero ingente di civili rimane ingiustificatamente ucciso e ferito o soffre per le conseguenze derivanti la distruzione di infrastrutture e servizi vitali per la sopravvivenza umana. Questo "schema di danno", ampiamente documentato, è riscontrabile in tutti i più sanguinosi conflitti contemporanei: Etiopia, Iraq, Gaza, Yemen, Siria e Ucraina. I dati, incontrovertibili, dimostrano che le vittime dei conflitti urbani sono civili per il 90%. Che si tratti di attacchi aerei, artiglieria, razzi o ordigni artigianali, il problema è che le armi esplosive sono progettate per essere utilizzate in campi di battaglia aperti, non tra le strade strette e i palazzi di una città. La conformazione topografica tipica dei centri abitati amplifica esponenzialmente la portata distruttiva di queste armi e causa ai civili e alle comunità sofferenze che si protraggono molti anni dopo la fine del conflitto.
È dal 2019 che il tema del danno umanitario causato dalle armi esplosive è diventato oggetto di un preciso percorso diplomatico. Prima di allora, infatti, era percezione diffusa che le armi esplosive non costituissero un problema umanitario, perché il loro uso è lecito ai sensi del diritto di guerra, conosciuto anche come Diritto internazionale umanitario (DIU). È con la conferenza di Vienna del 2019 che i costi umani e le sofferenze causate dalle armi esplosive in guerra cominciano ad essere percepite dalla comunità internazionale come un problema da risolvere ed è su questo riconoscimento che si è basato il percorso diplomatico della Dichiarazione politica internazionale.
L'obiettivo di un documento politico condiviso da parte di tutti gli Stati è quello di concordare una base di consenso per promuovere delle pratiche militari che siano condivise e che siano efficaci dal punto di vista della salvaguardia dei civili. Questo spiega anche la struttura della Dichiarazione. Il testo parte da un riconoscimento dei molteplici danni umanitari e conseguenze sociali e ambientali derivanti dall'impiego di queste armi (Preambolo e Sezione 1), per poi esaminare il quadro normativo internazionale di riferimento (Sezione 2) e arrivare a stabilire gli impegni operativi (Sezione 3) e il sistema di monitoraggio degli stessi (Sezione 4). Le consultazioni di aprile sono servite per esaminare i progressi rispetto a ciascuno dei quattro punti.
La conferenza si è aperta, simbolicamente, con l'intervento della delegazione ucraina, che ha evidenziato l'attualità e l'urgenza di approvare una dichiarazione che possa proteggere la popolazione civile coinvolta nelle attuali ostilità.
Dall'andamento dei lavori è emerso che, a distanza di due anni dal primo incontro e malgrado l'ampio riconoscimento della necessità di agire urgentemente per affrontare il danno sofferto dai civili, rimangono sostanziali divergenze di vedute tra i paesi. Tali divergenze, purtroppo, si sono rivelate profonde e sostanziali.
Belgio, Canada, Danimarca, Israele, Repubblica della Corea, Svezia, Turchia, Gran Bretagna e Stati Uniti hanno di fatto lavorato per indebolire gli impegni operativi contenuti nella bozza del testo proposta e per rigettare in parte l'impianto di riconoscimento sostanziale che giustifica il processo stesso di negoziazione e la necessità di sviluppare una Dichiarazione ad hoc per le armi esplosive.
Gli impegni operativi, va ricordato, riguardano le procedure operative militari e si basano sul concetto di "presunzione di non uso", promosso dalla Croce Rossa Internazionale. Il principio di presunzione di non uso prevede che uno Stato si astenga totalmente dall'impiego di armi esplosive nei centri abitati quando si rileverebbe che possano avere effetti a largo raggio e pertanto indiscriminati, le cui conseguenze vanno ben aldilà delle intenzioni di chi le commette. E', questo, un impegno che segnerebbe un concreto miglioramento delle condizioni dei civili in guerra, ma che cade purtroppo in una zona grigia di interpretazione e applicazione del DIU. Se da una parte le armi esplosive non sono vietate, dall'altra i loro effetti a largo raggio causano ai civili proprio i danni che il DIU ha come scopo ultimo di evitare.
Le modifiche proposte da questi paesi si basano sulla logica per cui usare le armi esplosive nelle città non è vietato dal DIU e che le sofferenze dei civili sono causate da violazioni imputabili alla controparte del conflitto (quasi sempre un'entità non statale): ogni impegno restrittivo sarebbe creare nuove norme internazionali che vanno oltre il DIU condiviso da gli Stati. Queste posizioni hanno comportato uno stallo nelle negoziazioni.
D'altro canto, ci sono stati molti interventi che al contrario hanno richiesto un testo con una più forte connotazione e impegno umanitari: oltre ai paesi dell'America Latina firmatari del Comunicato di Santiago contro le armi esplosive, guidati dalle delegazioni di Cile e Messico, si possono citare quelli africani firmatari del comunicato di Maputo, tra cui si sono distinte le dichiarazioni di Nigeria e Togo.
Una menzione a parte, invece, meritano i paesi europei, la cui posizione è stata influenzata sia dall'appartenenza all'Unione Europea, il cui orientamento è favorevole ad un testo "protettivo", sia alla NATO, il cui retaggio avrebbe una natura molto più "conservativa". Con l'eccezione dell'Austria e dell'Unione Europea, le posizioni dei paesi europei, in primis Francia e Germania si sono rivelate prudenti e concilianti, anche se non distanti dal blocco dei paesi conservativi sul tema dell'astensione dall'uso delle armi esplosive con effetti a largo raggio.
Una menzione a parte merita invece l'Italia. Grazie all'impegno di sensibilizzazione istituzionale dell'ANVCG e dei suoi partner Campagna Italiana contro le Mine e Rete Italiana Pace e Disarmo, il 6 aprile la Commissione Affari Esteri della Camera ha approvato una risoluzione parlamentare che vincola il nostro paese ad aderire alla Dichiarazione e a riconoscere il documento come il punto di riferimento per gli standard di uso delle armi esplosive. La risoluzione ha fornito rinnovato slancio alla partecipazione dell'Italia alle negoziazioni e ha permesso di ridisegnarne il ruolo all'interno delle stesse, in particolare nel gruppo dei paesi europei. Qui l'Italia si è distinta per il lavoro di mediazione con la Germania per smussare il dissenso su alcune parti del testo, in particolare quelle che riguardano gli effetti riverberanti o per favorire l'adozione di meccanismi di monitoraggio che non comportino un impegno di spesa da parte dei paesi che hanno un budget limitato di spese militari.
L'ultimo e definitivo round dei negoziati è previsto per la prima metà di giugno. Il testo che sarà presentato sarà quello definitivo. Al momento non è possibile fare previsioni se prevarrà la decisione, calcolata, di presentare un testo più blando, conservativo e dalla portata sostanzialmente più debole per far salire tutti Stati a bordo o uno più coraggioso e, per certi aspetti, radicale.
Appuntamento, quindi, a giugno 2022.
